新聞自由概談
國際特赦組織香港分會《人權》雜誌夏季號 Issue 10 〈新聞自由〉
圖文版按此
甲、前言
今年二月，《明報》前總編輯劉進圖遇襲，前終審法院首席法官李國能及前律政司司長黃仁龍罕有指香港言論及新聞自由正受威脅，呼籲公眾捍衛法治，並以此保障言論及新聞自由。終審法院前常任法官包致金在其退休感言提及，新聞自由是法治基石；傳媒是法治重要捍衛者。到底新聞自由是甚麼？我們不妨先循其本，重溫新聞自由的國際標準。
乙、言論自由國際人權標準
《世界人權宣言》、《經濟、社會與文化權利的國際公約》及《公民權利和政治權利國際公約》合稱國際人權憲章，是國際人權法的基礎。其中，《公民權利和政治權利國際公約》（下稱《公約》）第十九條訂明保障言論表達自由，為該權利的國際人權標準。
聯合國人權事務委員會是公約機構，由獨立人權專家擔任委員，專責監察各締約國實施《公約》的情況，包括定期審議各締約國報告、審議後制訂審議結論、訂明關注事項及改善建議、制訂《一般性意見》，權威解釋《公約》。
丙、聯合國具體解釋表達自由
委員會於第三十四號《一般性意見》詳細解釋《公約》言論自由，包括新聞自由。
新聞自由的依據
《公約》第十九(二)條要求締約國保障言論表達自由，包括「不分國界，尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由」，因此應保障傳媒及市民尋求、獲取及傳播資訊的權利。《公約》訂明的保障亦包括一切表達形式和途徑，所以不論是報紙、影音、電子或網絡新聞報導均受保障。（段十一、十二）
獨立傳媒的重要性
表達自由是自由和民主社會的基石，亦是落實公開透明及問責原則的必要條件。（段二、三） 同樣，獨立及自由的傳媒促進公共討論，是民主社會的基石，對保障思想自由、言論表達自由及《公約》權利甚為重要。（段十三）
傳媒包括新媒體
言論自由無分主流或非主流傳媒。委員會認為「新聞報導是廣泛行動者共有職能」，包括「專職記者、評論員、網誌作者及透過自助出版或互聯網或其他媒介的人」，締約國「應採取一切必要措施，促進新媒體獨立，並確保市民可接觸新媒體」。（段十五）
至於監管制度，締約國「應考慮印刷傳媒、廣播傳媒及互聯網的分別」。（段三十九） 聯合國促進及保護意見及表達自由特別報告員亦強調互聯網的獨特性質，即使以往監管或限制傳統媒體的措施合理及合乎比例，延伸應用至互聯網則不然。
資訊自由法
委員會認為締約國應「積極公開涉及公眾利益的政府資訊」；「盡力確保公眾便捷、迅速、有效、切實獲取資訊」；並「採取必要措施確保獲取資訊的權利，包括資訊自由法立法」。 （段十九）
獨立公共廣播
委員會認為締約國應「確保獨立公共廣播獨立運作」，包括「保障其獨立及編輯自主」及「以無損其獨立的方式提供經費」。（段十六 ）
廣播發牌制度
委員會認為締約國應成立獨立公共廣播發牌機構，負責審查及批准傳媒廣播發牌。發牌條件及費用標準應「合理、明確、透明、不歧視及符合《公約》」，並應使公共、商業及社區廣播平等分配有限頻譜。（段三十九）
多元獨立媒體
委員會重視多元獨立的傳媒，認為「締約國不得壟斷控制傳媒，更應促進媒體的多元化」，並應根據《公約》採取行動，「防止有人控制傳媒，干預他人的言論自由」，（段四十）同時「保障少數族裔及語言群體獲得多元廣泛資訊的權利」。 （段十四）
保障新聞工作者安全
記者經常因履行採訪職務而受到威脅、恐嚇及襲擊。委員會認為，締約國「應採取有效措施，保護行使言論自由的人，免受以打壓其言論為目的之攻擊」，並應即時及積極調查威脅、恐嚇及襲擊記者事件，緝拿真兇」。（段二十三）
限制須合乎比例
若要限制言論自由，則須符《公約》第十九(三)條訂明的限制，即「經法律規定」，且限於為了「尊重他人權利或名譽」、「保障國家安全或公共秩序、或公共衛生或風化」而有必要設限。
限制須符《公約》條款、目標、宗旨及人人平等不受歧視原則。限制須出於必要，通過相稱性原則，並選擇對人權侵犯最小的方案（段三十四），尤其證明「言論表達和威脅的直接和緊密聯繫」（段三十五）。委員會指出在「涉及民主社會公共討論公眾或政治人物，《公約》尤其重視言論不受限制」。（段三十四） 委員會認為，「所有公眾人物，包括國家元首和政府首腦等行使最高政治權力的人，應受到合理批評和政治反對」，「有辱公眾人物的言論表達形式並不足以成為處罰的理由」。（段三十八）
就「國家安全」而言，締約國「必須確保叛國法及國家安全法（如官方機密條例或煽動叛亂法）符合《公約》第十九(三)條的嚴格規定」。委員會認為締約國若藉上述法律打壓或封鎖與公眾利益攸關的資訊，或拘捕記者、研究員或發放資訊者，則不符公約。（段三十）
丁、新聞自由屬憲制權利
《公約》於一九七六年適用於香港，一九九七年主權移交後則按《基本法》第三十九條適用於香港，香港政府須定期向聯合國提交報告及接受審議。
《基本法》第三章訂明香港居民的基本權利，第二十七條訂明「香港居民享有言論、新聞、出版的自由」。而《香港人權法案條例》 （香港法例第三百八十三章）第八條抄錄《公約》大部分條文，將《公約》納入本地法例，包括保障新聞自由。由此可見，新聞自由屬憲制權利，若受到侵犯，可依據《基本法》及《人權法》透過司法程序申訴。
戊、聯合國人權事務委員會對香港的審議結論
聯合國審議香港實施《公約》情況，多次關注香港新聞自由。
一九九九年
委員會關注「《刑事罪行條例》對叛逆和煽動這兩項罪行所作的定義過於籠統，因而危害到公約第十九條所保障的發表自由。根據《基本法》第二十三條制定的所有法律，均須符合公約的規定。」（段十八），並於二○○六年及二○一三年重申此關注。
二○○六年
委員會關注「多宗有關新聞從業員和傳媒工作者遭恐嚇和騷擾的個案，牽涉政見爭拗 (第十九條)。香港特區應採取積極措施，防止傳媒工作者被騷擾，並檢控有關的違法者，以及確保傳媒可獨立運作，免受政府干預。」（段十三）
二○一三年
委員會關注「有報告指出，中國香港的媒體和學術自由有所惡化，出現了逮捕、攻擊和騷擾記者和學者的情況」，強調香港「應按照委員會關於思想和言論自由的第三十四號《一般性意見》，採取有力措施，消除任何直接或間接的無理限制，特別是施加於媒體和學術界的，須採取有效步驟，包括調查襲擊記者事件，並落實公共機構獲取資訊的權利」。（段十三）
參考資料
聯合國人權事務委員會《第三十四號一般性意見：第十九條：思想及表達自由》。二○一一年九月十二日。